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评估财政承受能力是PPP最大的保护伞

发布时间:2021-01-21 13:56:44 阅读: 来源:聚氨酯复合板厂家

评估“财政承受能力” 是PPP最大的保护伞

贯彻财政承受能力评估制度,是对PPP政策最有力的支撑和保护。

实行PPP政策,通过政府和社会资本合作,扩大基础设施和公用事业投资,是当前继续投资拉动,做实稳定增长的一个重要工作。但如何确定项目的数量,如何确定投资的规模,如何确定项目的领域,如何保障PPP政策的长期有序发展?成为全社会关注的问题。

今年,国务院有关部门制定了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,做出了对全国PPP项目进行财政承受能力评估的部门规定。这既是一个具体和重要的政策导向,又是一个稳妥和可行的措施办法,也给我们带来了重要的政策启示。使得推进政府与社会资本合作和实施PPP政策的众多疑虑,烟消云散。贯彻财政承受能力评估制度,是对PPP政策最有力的支撑和保护。

一、再次表明了政府的责任担当

PPP项目涉及众多的公共部门和领域,无论是经营性的、准经营性的、还是非经营性的,都涉及到项目的公益性,有公益性就与政府的职能和责任有关,特别是政府公共财政的拨付和支持有关。去年政府公共财政已经超过14万亿元,达到相当规模和水平。但公共财政的规模仍然是有限的,因为公共财政要办的事情太多,工、农、商、学、兵、文、教、卫、科、社等各方面没有不花钱的地方。事实上,政府公共财政能力的大小,成为实行和推进PPP政策的重要基础和前提条件。过去曾有“人有多大胆,地有多大产”的年代,那是不理性和不负责任的。

通过评估论证,会产生“通过论证项目”和“未通过论证项目”。政府对通过论证的项目将切实承担起公共财政的支付责任,包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等等。这表明各级政府对PPP项目的建设是持有十分负责任的态度,要合作就要把项目需要的财政支持和财政可能的支付能力,算好帐、说清楚,对每一个通过财政承受能力评估的项目认真负责,以确保项目财政资金支持的到位,和项目的长期安全运行。

对未通过论证的项目,表面上看是政府没有给予财政支持。但从更深层和更长远来看,这也是政府对社会资本或者说是对投资者和经营者认真负责的表现。PPP项目的一个重要特点,就是经营的长期性和稳定性,如果项目运营需要财政补贴却拿不到财政补贴,如果需要财政资金平衡项目收支却得不到财政资金的平衡,经营势必出现亏损,投资者和经营者拿不到合理回报,甚至拿不回巨额投资,受损的一定是投资者或经营者。未通过论证的项目,不能建设或者说项目不能够合作建设,实际是避免了投资者和经营者的巨大损失,规避了投资和经营可能带来的巨大风险。这仍表现出,政府对未通过论证的PPP项目的十分负责任的态度。

二、明确了什么项目可以公私合作的界线

目前,PPP项目的范围接近基础设施和公用事业的所有行业,包括了国民经济的众多重要领域。城市供水、污水治理、生态造林、保障住房、民用航空、现代农业、水利工程、生态建设、粮食仓储、矿产资源、卫生医疗、纲络工程、健康养老、道路交通、社会事业等等。这对新常态下,继续发挥投资对经济增长的拉动作用起到重要作用。但由于受到公共财政能力所限,不可能对所有的社会投资都给予公共财政的拨付和补助,再有市场经济可以解决的,没有必要再通过公私合作去生产和提供。因此,不是什么社会投资都需要公私合作,列入PPP项目需要一个界线。财政承受能力评估,为此划了三条线。

(一)不能什么项目都列入PPP项目

PPP项目的一个本质特征,是公共服务。也因为涉及公共服务,政府才会与投资者或经营者合作并投入公共财政,并参与其中。而私人产品可以完全市场化,只要有需要,只要有投资,供需可以平衡市场,项目可以自生自灭。但公共服务中提供的公共产品和准公共产品,它们与私人产品的生产完全不同。PPP项目是政府提供的公共产品或准公共产品,只能生不能灭,因为它必须向公众提供长期、稳定、和安全的产品和服务。

不是什么项目都可以拿到政府提供公共财政的项目范围来,更不能任意扩大政府公共服务的范围。什么项目不能拿到政府提供公共财政的项目范围来,选择的依据就是财政承受能力的评估。“未通过论证”的项目,则不宜采用PPP模式的规定,从财政承受能力的角度对什么项目可以进入PPP模式,什么项目不可以进入PPP模式做出了选择。

(二)PPP项目,不能过多地集中在某一领域

社会公众对公共服务的需求是多领域的和多方位,医疗、教育、文化、住房、供水、用电、采暖、公交、园林、通讯、网络等等,有些需要政府提供产品和服务,有些需要政府提供秩序和规则。但不管怎么说,公共服务不能集中在某一领域和某一个产品上,不能只做供水、或者只做道路,需要更全面、公平、公正地满足社会公众多领域和多方位的服务需求。但是社会资本往往关注那些可经营的,且收益比较丰厚的项目。而这些项目又往往集中在某一个或某几个领域。“根据PPP模式适用的行业和领域范围,以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求,平衡不同行业和领域PPP项目,防止某一行业和领域PPP项目过于集中”,是对行业和领域做出的均衡性评估,也是清楚地划出了一条线。

(三)对PPP项目的财政支出,不能超过预算总盘子的10%

某一个项目能否列入PPP项目,主要看财政承受能力评估的结论,但众多的社会投资项目中仍然会有大批项目,通过财政承受能力的评估论证,这个时候还需要一个规模条件,就是“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。

PPP项目,特别是涉及公用基础设施的项目投资规模大,经营期限长,需要几十年连续财政资金的投入和补贴,且每年又会有新的PPP项目加入。这10%的比例,应当是每年新的和旧的PPP项目都在这10%的预算支出比例中了。不然10年后,10%的比例岂不要达到100%。按照2014年全国财政收入规模粗算,今年全部PPP项目占公共预算支出应当不超过1.4万亿元。这样的规模水平是比较客观和合理的。这是从全局的角度,对PPP项目规模做出了平衡。

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